工業(yè)用地高占比低效率 粗放發(fā)展無以為繼
搜狐焦點產(chǎn)業(yè)新區(qū) 一份2012年由國家自然科學基金項目、國家高科技研究發(fā)展計劃編制的《中國1990—2010年城市擴張衛(wèi)星遙感制圖》顯示，中國的城市建成區(qū)面積在過去20年中增加了2倍以上，而個別城市更是從0.23平方公里變?yōu)?8.21平方公里，面積增長20倍以上。迅猛的城市擴張背后是單位面積內(nèi)GDP的增勢減緩和土地使用效率下降。
在城市擴張的過程中，勞動力、資本、科技、土地等經(jīng)濟要素資源的稀缺性愈來愈凸顯。而在這其中尤以土地資源的稀缺最為明顯。
如果說舊常態(tài)階段，經(jīng)濟發(fā)展以數(shù)量擴張、粗放發(fā)展為主，那么，在新常態(tài)下這種方式已經(jīng)不可持續(xù)。新常態(tài)不再一味追求經(jīng)濟的高速增長，土地利用方式從粗放到集約是社會新常態(tài)的一個基本要求。而就支撐中國經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)園區(qū)載體來說，土地的集約高效利用，恰恰是其根本問題。
工業(yè)用地現(xiàn)狀：高占比低效率
占比高，產(chǎn)出低，利用差，是我國工業(yè)用地過去幾十年發(fā)展的集中表現(xiàn)。
在“2014崇禮中國城市發(fā)展論壇”上，中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令給出一組數(shù)據(jù)。他指出，我國工業(yè)用地平均占比為城市總用地面積的40%-50%，而國外城市普遍占比是10%-15%。然而如此體量占比的工業(yè)用地并未產(chǎn)出同等比例的經(jīng)濟效益。拿上海舉例，其2000年商服用地的產(chǎn)出效益是工業(yè)用地的1.37倍，2009年增加到1.47倍。
2002年的一份普查數(shù)據(jù)顯示，341個國家級工業(yè)開發(fā)區(qū)，平均產(chǎn)出強度為每公頃1.3億元，最高是廣東的沙頭角保稅區(qū)，每公頃24.9億。1210個省級開發(fā)區(qū)平均產(chǎn)出強度是每公頃0.5億，最高是上海市北高新產(chǎn)業(yè)園，達到了每公頃5.4億元。從國家級到省級，從每公頃1.3億落到0.5億，這之間的差距較大。
這種情況是如何產(chǎn)生的？是制度的問題還是體制的問題？亦或是政策的問題還是操作層的問題？來自中央政研室經(jīng)濟局的局長馮海發(fā)、國土資源部土地整理中心的副主任鄖文聚、天津武清區(qū)的副區(qū)長劉廣生、廣東省佛山新區(qū)管委會的副主任黃海就“產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展與土地集約高效利用”一題從體制、政策和實操角度做探討。
究因：土地緣何被粗放利用？
嘉賓觀點認為，工業(yè)用地利用率不高，這跟征收農(nóng)民土地時所付出的成本有很大關(guān)系。我國現(xiàn)行的《土地法》規(guī)定，國家征收農(nóng)民的土地所支付的補償是耕地前三年平均產(chǎn)值的15倍，最高不能超過30倍。即便按照30倍算，一畝地搞農(nóng)業(yè)前三年的平均產(chǎn)值也沒有多少。征地價格低是導(dǎo)致地方政府“土地沖動”的一個重要原因。
而工業(yè)用地的低價是用高額的商業(yè)用地地價補足的。一般而言，地方政府的土地轉(zhuǎn)讓收入作為地方的可支配產(chǎn)業(yè)來講已經(jīng)形成“土地財政”。而“土地財政”的形成是源于地方政府沒有穩(wěn)定的財源，沒有穩(wěn)定的稅收，但城市又面臨建設(shè)，問題所以產(chǎn)生。
國土資源部土地整理中心的副主任鄖文聚看待此問題時，認為原因有三：一是土地獲取成本低廉；二是管理水平有限；三是節(jié)地理念科普不夠。
粗放用地的前提依賴于中國城市的區(qū)位條件，“中國城市基本在水草豐美的平原地區(qū)，不用上山不用鑿洞。”鄖文聚認為土地獲得方便，管理者認識不到資源的稀缺。“如果外邊不劃一個邊界在這里由他去用，就很容易自然延伸。”所以從國家層面“劃紅線”就非常必要。“中央要求我們要劃一條紅線，要給城市劃一個增長邊界，給基本農(nóng)田劃一條紅線，讓你過不去，另外還要給生態(tài)劃一條紅線。用這幾條紅線設(shè)定一個邊界，用這些邊界讓我們走向集約。”
土地粗放使用也和土地管理能力和水平有關(guān)。在這其中，土地價格手段運用不夠，行政手段運用過多。“說有它就有，說沒它就沒，這樣容易造成管理漏洞。”
此外，節(jié)水、節(jié)電、節(jié)材的理念科普程度較高，但節(jié)地理念深入不夠。“直到2008年中央才出臺了關(guān)于土地利用集約節(jié)約的文件，所以節(jié)地在認識上還算新生事物。土地部門正在努力去把這個短板補上去。“
喬潤令則認為，土地資源的低效利用現(xiàn)狀還在于土地管理讓位給了GDP增長。“A縣說給你一百畝地你來投資，B縣說給他二百畝，白給，零地價。全是這樣的低水平競爭，使得土地管理完全服務(wù)于地方的經(jīng)濟增長，這個事實恐怕全國都是如此。”
土地利用率低是普遍現(xiàn)象 北方比南方效率更低
天津是京津冀一體化中的重要一子，其在近年來的增速中工業(yè)用地產(chǎn)出貢獻不小。武清區(qū)，這個距離北京僅70公里的新區(qū)，在天津的經(jīng)濟增長中表現(xiàn)尤為活躍。伴隨著天津渤海新區(qū)的開發(fā)，武清也成為區(qū)域開發(fā)開放和京津冀協(xié)同發(fā)展的最大受益者。
武清區(qū)副區(qū)長劉廣生談到，武清區(qū)五年間實現(xiàn)了25%的增速，其中產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展非常迅速，產(chǎn)業(yè)園區(qū)給區(qū)里創(chuàng)造的效益達到50%以上。但高速發(fā)展伴隨而來的是可使用土地空間的減小和土地使用成本的增高。
“土地利用率不高是目前存在的普遍現(xiàn)象，北方比南方的利用率更低一些。”劉廣生認為造成這種現(xiàn)狀的原因主要有四方面：一是地方政府片面追求高速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展可以帶來稅收和大量就業(yè)，也能帶動整個區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展。
第二是園區(qū)間惡性競爭。“一個項目來了，可能若干家產(chǎn)業(yè)園區(qū)盯著這一個項目，這家給200畝地，那個就可以給到500畝，這個可以說十萬塊錢一畝地，那個可以五萬塊錢，甚至不僅是地，項目落戶之后還會給一些扶持政策。這在經(jīng)濟發(fā)展較慢的地區(qū)更為嚴重。”
第三是工業(yè)用地地價過低。“工業(yè)用地的地價遠遠低于土地成本。雖然說實行了招拍掛制度，但目前北方地區(qū)因為限定了產(chǎn)業(yè)等條件，招拍掛基本等于白掛，沒有形成一種良性的機制。企業(yè)來了，希望面積稍微大一些，提出很多要求。地方為了各方面的發(fā)展，不得不忍痛割愛，就得給它。”
最后，在政策層面沒有退出機制。企業(yè)拿地之后，一旦未按協(xié)議進行開發(fā)建設(shè)，如投資強度不夠，稅收貢獻不夠，就面臨土地回收。但地方政府在收回時常常遇阻。目前現(xiàn)行的法律法規(guī)沒有足夠的認定依據(jù)，《土地法》修編還需亟待在閑置土地處理辦法上強化其實際操作性。
村級工業(yè)園的用地困境
而土地利用的問題不僅在國家級省級新區(qū)凸顯，在村級工業(yè)園中依舊存在。
廣東省佛山新區(qū)管委會的副主任黃海談到村級工業(yè)園的用地現(xiàn)狀：“村級工業(yè)園在基層選舉還沒有完善的時候，基本上村干部拿張紙，簽個名，地就出去了。但是基層選舉完善了以后，村民對地的收益看得非常重，基層選舉完善的地方，農(nóng)民利益是賣不掉的，他盯著非常緊。”
村級工業(yè)園帶給地方的是污染和混亂的治安，但它認識村級單位的中心收入。所以呈現(xiàn)出村里是樂意，地方政府頭疼的情況。“政府認為為了治理污染和治安投進去的還不如賺出的”。于是，政府開始算經(jīng)濟賬，像企業(yè)一樣算帳。“招商的時候老談前置條件，很多企業(yè)搞非常高大上的概念，許諾這個許諾那個，結(jié)果地出去以后沒有考核。”
南北產(chǎn)業(yè)園區(qū)的應(yīng)對之法
在理清工業(yè)用地低效的原因之后，那么應(yīng)對之法是什么？針對不同的情況，南北產(chǎn)業(yè)園區(qū)各自對癥下藥。
天津武清區(qū)的做法是首先從規(guī)劃層面整合；其次提高進入門檻；第三提高地價。
2000年國家在整理土地時，天津29個鎮(zhèn)級開發(fā)區(qū)，經(jīng)過批的是18個。隨著治理整頓，各區(qū)空間越來越小，于是天津?qū)⑦@些園區(qū)都進行了整治和整合。經(jīng)過兩撥整合，目前天津保留了兩個國家級開發(fā)區(qū)和四個市級開發(fā)區(qū)。從規(guī)劃層面上，未來也將只有這六個開發(fā)區(qū)，不再像原來每個鎮(zhèn)一個開發(fā)區(qū)。
為了提高準入門檻，劉廣生介紹，武清區(qū)里專門拿出一個叫做“工業(yè)用地集約用地”的辦法，一是控制進入產(chǎn)業(yè)，污染企業(yè)不讓建，明確高新技術(shù)、汽車制造等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；二是看中項目投資、稅收和就業(yè)指標，也算經(jīng)濟賬。“原來沒有標準，后來我們就出臺一個政策，把這幾個部門叫到一起，看看這個項目給多少利比較合適，同意不同意放。”
“地價確實是困擾我們的一個問題，國家對于每個區(qū)縣的工業(yè)用地都有基準定價，但我們自行原來的基礎(chǔ)上提高了一倍，這樣使企業(yè)有點心疼，但沒有心疼到一定的程度。做的一些嘗試，有了一定的效果。”
對于建完不達標的企業(yè)，武清區(qū)也采取了措施，主要從三個方面展開：一，沒建的收回。“沒有達到要求的強制收有難度，我們就買回來再安排其他的項目。”二，給企業(yè)政策讓它自己去轉(zhuǎn)型或讓它自己去招商引資。三、把原有的村辦企業(yè)、磚瓦廠等集中到園區(qū)。
這是以天津武清區(qū)為代表的北方工業(yè)園節(jié)地的做法。而南方的工業(yè)園尤其是村級工業(yè)園與北方的工業(yè)園情況還有所不同。
在中國改革前期，以廣州為例的許多村級工業(yè)園是誕生民營企業(yè)的主力園區(qū)。這些名不見經(jīng)傳的村級工業(yè)園里“藏龍臥虎”。然而，隨著城市的發(fā)展壯大，原來發(fā)展制造業(yè)支撐當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的這些“引以為傲”的企業(yè)已經(jīng)與城市發(fā)展格格不入。
佛山是一個典型的依靠制造業(yè)發(fā)展起來的城市。黃海總結(jié)出佛山的企業(yè)有兩大特點：一是當?shù)刂圃鞓I(yè)企業(yè)多以民營企業(yè)和本土企業(yè)為主，不管金融風暴還是環(huán)境變化，這批企業(yè)打不垮也吹不走，它們不跟著地價走也不跟著政策走，生命力非常強。二是佛山政企之間互動良好，政府該管的管，不該管的不管。
佛山在解決土地集約高效的問題上做了三方面的工作：一、對確定的功能片區(qū)嚴格控制土地開發(fā)強度、投資強度等。二、統(tǒng)籌地上地下空間。“我們現(xiàn)在30個項目開發(fā)地下空間，總的面積200多萬方。”接下來佛山還將借鑒香港西九龍交通樞紐模式，利用軌道建設(shè)地下空間。三、利用三舊改造“大風”，集中改善村級工業(yè)園面貌。
對于土地的浪費現(xiàn)象，黃海還有一個個人觀點：“我個人有一個觀感，民營企業(yè)有一個很奇怪的現(xiàn)象，凡是這個企業(yè)開始搞辦公大樓，要么就是很快垮了，要么就是后來出了一點問題。那些做得非常好的企業(yè)，現(xiàn)在還在創(chuàng)業(yè)的舊廠房里面，非常破爛的，反而利潤率非常高，這很奇怪的一件事情。佛山地區(qū)真正有能力起一棟大樓搞自己研發(fā)機構(gòu)的民營企業(yè)，我數(shù)了數(shù)超不過五家，很多隱形冠軍做得非常好，但是還是非常節(jié)約。”
武清和佛山可以說恰恰代表了中國的兩種產(chǎn)業(yè)園區(qū)類型，也代表了兩種城鎮(zhèn)化的不同模式。喬潤令認為，“廣東的企業(yè)多以以本地為主，從自己的土里面長出來，代表原生態(tài)的中國市場化和城鎮(zhèn)化的典型。而天津基本上是政府性質(zhì)主導(dǎo)的結(jié)果，各自代表兩種不同的模式。二者面臨的問題也有所區(qū)別，在廣東、浙江面臨的是騰籠換鳥的問題，天津基本都是外來的。這樣兩種不同的模式，工業(yè)用地的問題也是完全不同的。武清和佛山正好給我們提供了非常豐富的實踐經(jīng)驗。”
地方就工業(yè)用地浪費現(xiàn)象各施其法，但國家層面的統(tǒng)一指導(dǎo)意見亦不可或缺。
國家層面的解決之法
面對當前工業(yè)用地利用率低的現(xiàn)狀，下一步國家政策方面將如何支持？農(nóng)村集體建設(shè)用地可否大規(guī)模建園？
十八屆三中全會決定講了全面深化改革，有很多重大突破，讓市場在資源配置中起決定性作用這就是一個重大的突破，另外民營企業(yè)、民營經(jīng)濟獲得和國有企業(yè)、國有經(jīng)濟一樣的地位。“僅就民營經(jīng)濟和民營企業(yè)而言，可以說是發(fā)展前景廣闊。
就集體土地問題，十八屆三中全會決定也提到，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，與國有土地同等入市、同權(quán)同價。
有觀點認為，這個政策具體實施以后，對提高土地利用率將會產(chǎn)生很大的作用。而會上透露的消息顯示，該政策距離正式推出不遠了。（完）
